Une assise plus solide pour l’action locale

Cette photographie illustre de manière parlante pourquoi les services médicaux d’urgence de la Croix-Rouge libanaise, qui reposent sur les volontaires, jouissent d’une bonne réputation. Cependant, la Société nationale cherche aussi des moyens d’améliorer la durabilité à long terme de ses opérations, au-delà des interventions dans les situations d’urgence aiguës. Photo : Croix-Rouge libanaise

Une assise plus solide

Au-delà des projets et des interventions d’urgence, comment les organisations humanitaires internationales peuvent-elles soutenir un engagement humanitaire durable à l’échelon local ?

VOICI PLUS DE 80 ANS que la Croix-Rouge éthiopienne fournit des services essentiels aux personnes déplacées par les conflits ou touchées par des catastrophes naturelles régulières telles qu’inondations, sécheresses et même famines.

À l’instar cependant de nombreuses Sociétés nationales qui dépendent fortement de financements extérieurs pour les urgences et qui fonctionnent presque continuellement en situation de crise, la Croix-Rouge éthiopienne n’a pas été en mesure de résoudre certains des problèmes systémiques qui l’empêchent de tracer sa propre voie, comme l’explique sa secrétaire générale Frehiwot Worku.

Parmi les principales difficultés, explique-t-elle, figurent la rotation importante du personnel, le manque de visibilité suffisante pour les opérations de la Société nationale, la difficulté de soumettre des rapports en temps opportun et la nécessité de diversifier les sources de fonds. Bon nombre de ces problèmes avaient déjà été identifiés par la Société nationale avant l’entrée en fonction de la secrétaire générale, de même que la nécessité de repenser l’orientation stratégique générale et le positionnement vis-à-vis du gouvernement, des donateurs et des partenaires.

«Nous menons de nombreuses activités, mais souvent sur la base de projets et de programmes et non pas en nous fondant sur des plans stratégiques, ni de manière durable, explique Frehiwot Worku. Des partenaires se présentent avec des fonds et des propositions de projets et nous réalisons souvent ces projets, ou alors nous concevons des projets et les partenaires se manifestent ensuite, mais il s’agit toujours d’un projet.»

La plupart de ces projets comportent une composante de renforcement des capacités, qui peut comprendre l’achat de matériel et des activités de formation pour développer des compétences spécifiques parmi les volontaires ou les coordonnateurs. «Ce sont des choses utiles, mais qui ne renforcent pas vraiment les capacités systémiques de la Société nationale», explique la secrétaire générale. «Ces projets et ces programmes ont attiré des fonds importants, mais sans véritablement renforcer nos capacités internes.»

Selon Frehiwot Worku, les Sociétés nationales telles que la Croix-Rouge éthiopienne doivent être attentives à ce que le financement extérieur — parfois essentiel pour répondre aux besoins urgents — ne les empêche pas de concevoir leurs propres stratégies et priorités de manière indépendante et autonome.

Durabilité et indépendance

Ce problème ne concerne pas uniquement les Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, mais bien l’ensemble des activités de secours humanitaire partout dans le monde. Tout comme les organismes d’assistance doivent s’efforcer, dans leurs activités, de ne pas créer de dépendance chez les bénéficiaires, elles doivent réfléchir aux effets secondaires imprévus de leurs activités sur leurs partenaires dans le pays et sur les autres acteurs humanitaires locaux.

Cette question prend d’autant plus d’importance à une époque où les organismes internationaux de secours tablent davantage sur les organismes locaux pour acheminer l’assistance, soit parce qu’ils sont mieux acceptés par les communautés locales, soit parce que certaines zones sont trop dangereuses pour les agents internationaux. Parallèlement, le nombre d’organismes de secours régionaux, nationaux et locaux actifs sur le terrain s’est beaucoup accru.

Pourtant, certains experts affirment que de nombreuses organisations internationales d’assistance traitent les acteurs locaux comme de simples agents d’exécution et non comme des partenaires à part entière. Dans d’autres cas, il arrive qu’elles contournent ou évitent entièrement les acteurs locaux en créant des systèmes d’assistance temporaire parallèles.

«Le système international d’assistance, par défaut, part désormais du principe qu’il doit se substituer aux capacités locales et nationales», relèvent Sophia Swithern et Lydia Poole dans un chapitre du Rapport sur les catastrophes dans le monde 2015 de la FICR. «L’écrasante majorité des fonds destinés à l’action humanitaire internationale suit ce schéma et continue à transiter par les acteurs internationaux.»

«Des appels ont toutefois été lancés, émanant de secteurs divers — et notamment des acteurs locaux et nationaux eux-mêmes — pour que les choses évoluent, et la nécessité de modifier ce mode de fonctionnement international pour mieux refléter une réalité dans laquelle les acteurs nationaux jouent un rôle essentiel apparaît de plus en plus clairement», poursuivent les auteurs.

Les consultations régionales en vue du sommet humanitaire des Nations Unies (une conférence mondiale qui devrait se dérouler en mai 2016, axée sur l’amélioration des interventions humanitaires) ont offert une plate-forme mondiale permettant aux acteurs locaux et nationaux de la société civile de faire entendre leurs préoccupations touchant leur exclusion des processus de décision, de définition des orientations et de répartition des ressources dans le domaine de l’aide humanitaire internationale. «Les participants ont émis le vœu que le rôle des organisations non gouvernementales nationales et locales soit mieux reconnu et soutenu financièrement, et qu’elles ne soient pas perçues uniquement comme des véhicules de l’assistance internationale», concluent Sophia Swithern et Lydia Poole.

Bien des Sociétés nationales de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge sont directement concernées par ces enjeux, en tant qu’organisations nationales qui dépendent de sections ancrées dans les communautés et de l’action de volontaires. Dans le modèle de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, ce sont les acteurs nationaux — les Sociétés nationales — qui devraient aussi guider le réseau mondial auquel elles sont affiliées. Le renforcement de ces acteurs locaux était l’un des objectifs essentiels de la Stratégie 2020 de la FICR et du Cadre de développement des Sociétés nationales qui en est issu; ces textes formulent plusieurs propositions fondamentales dans le sens d’un changement de paradigme, pour passer de l’octroi d’une assistance internationale au renforcement des Sociétés nationales.

Et pourtant, les réalités, de même que la dynamique du financement des interventions d’urgence au sein du réseau global des Sociétés nationales, montrent que parfois, les Sociétés actives sur place dans des zones de catastrophe naturelle ou de conflit deviennent de simples «agents d’exécution» pour des Sociétés nationales plus nanties, pour la FICR, pour le CICR ou pour d’autres acteurs dotés des ressources financières nécessaires pour mettre en œuvre des projets.

«Ces projets et ces programmes ont attiré des fonds importants, mais sans véritablement renforcer nos capacités internes.»

Frehiwot Worku, secrétaire général de la Croix-Rouge éthiopienne

Malcolm Lucard

Rédacteur en chef de Croix-Rouge, Croissant-Rouge.

Cette photographie illustre de manière parlante pourquoi les services médicaux d’urgence de la Croix-Rouge libanaise, qui reposent sur les volontaires, jouissent d’une bonne réputation. Cependant, la Société nationale cherche aussi des moyens d’améliorer la durabilité à long terme de ses opérations, au-delà des interventions dans les situations d’urgence aiguës.

Photo : Croix-Rouge libanaise

Partir de la base

À l’inverse, les Sociétés nationales bien dotées en ressources, la FICR et le CICR ont aussi investi davantage dans l’aide au développement organisationnel des Sociétés nationales. Parmi les initiatives en cours du côté de la FICR figurent un examen global du volontariat ayant pour objet d’améliorer la gestion des volontaires par les Sociétés nationales, un nouvel outil destiné à soutenir le développement des sections et des activités de formation à la direction et à la mobilisation des ressources, sans oublier un processus dans le cadre duquel les Sociétés nationales réalisent des évaluations internes approfondies afin d’identifier leurs points forts et leurs points faibles.

Cette initiative d’évaluation, dite OCAC, a été lancée par la FICR en 2011. Il s’agit d’un outil de mesure et d’analyse qui devrait aider les Sociétés nationales à améliorer leurs résultats et leurs compétences en partant de la base. Les employés et les volontaires de l’organisation, de tous les échelons et tous les départements, prennent part à des ateliers de trois jours pour aboutir à un consensus quant aux résultats de la Société nationale sur une série de 85 points, allant du développement des volontaires jusqu’à la collecte de fonds et à la gestion des risques.

«Il ne s’agit pas du tout de se regarder le nombril», assure Roger Bracke, qui dirige le Département du développement organisationnel à la FICR, «mais bien de porter un diagnostic lucide sur ce que les Sociétés nationales font bien ou mal, de manière à ce que nous puissions améliorer notre action au nom des personnes qui souffrent.

«En outre, et c’est tout aussi important, les conclusions issues de ce processus ne viennent pas de vérificateurs ou de consultants extérieurs, ajoute-t-il. Elles émanent des personnes qui travaillent au quotidien pour la Société nationale. Les lacunes et les points forts identifiés dans chaque Société nationale sont donc bien compris et ils fournissent ensuite une occasion de produire des efforts ciblés pour combler les lacunes et tabler sur les points forts.»

La Croix-Rouge éthiopienne a effectué un examen OCAC en 2013 et le bilan de l’exercice a aidé la Société nationale à définir un plan d’action pour le changement. Le processus est déjà en cours et vise à redéfinir ses relations avec le gouvernement et les donateurs, à évaluer de nouveaux programmes et projets et à formuler une stratégie plus robuste et diversifiée de mobilisation de ressources.

Pour de nombreuses Sociétés nationales, le processus OCAC a déjà conduit à des changements concrets dans l’organigramme et les pratiques de gestion, avec des conséquences directes à l’échelle de la communauté.

«Au lieu de gérer les programmes et les projets à partir du bureau national, nous avons entrepris un renforcement de nos sections et de la formation des volontaires des sections, pour qu’ils soient en mesure de faire eux-mêmes une part plus importante du travail », explique Filipe Nainoca, directeur général de la Croix-Rouge de Fidji.

«Pour la première fois, les sections ont pu gérer leur propre programme, une intervention après une flambée de dengue», poursuit Filipe Nainoca, qui ajoute que 200 volontaires ont été formés dans 14 sections et ont réussi à toucher 86 000 personnes.

«Avant l’OCAC, le programme sur la dengue aurait été administré principalement à partir du bureau national  et uniquement dans les sections où des employés du bureau national sont présents», explique-t-il. La Société nationale concentre son action sur d’autres activités à faible coût, conçues et développées par des volontaires des sections. «À présent, les volontaires ont davantage de responsabilités pour agir concrètement dans leurs communautés.»

Dans bien des cas, le développement organisationnel des Sociétés nationales est entravé non seulement par la dynamique du financement de l’assistance, mais aussi par le fait qu’elles doivent fonctionner en situation d’urgence en permanence ou presque, année après année. Confrontées à des crises externes, elles manquent fréquemment de temps pour mener une véritable réflexion sur leur propre développement interne.

La Croix-Rouge libanaise en est un parfait exemple. Largement respectée et acceptée pour ses services d’ambulances et de premiers secours dans un pays très diversifié et souvent divisé, la Société nationale a servi toutes les communautés du pays à travers de nombreuses crises au cours du demi-siècle écoulé.

«La Croix-Rouge libanaise est très active et elle a une excellente réputation en termes de services offerts à la population, mais nos capacités institutionnelles ne sont pas aussi solides qu’elles devraient l’être car nous n’avons pas assez investi en elles», dit Nabih Jabr, directeur adjoint de la Croix-Rouge libanaise chargé du département des services médicaux d’urgence.

Lorsque la Société nationale a réuni dans une même salle, trois jours durant, ses employés, ses cadres, les dirigeants et les volontaires à l’occasion de l’atelier OCAC de 2013, les responsables ont appris qu’ils perdaient des collaborateurs qualifiés et dévoués tout simplement à cause de la manière dont les équipages des ambulances, formés de volontaires, étaient administrés.

«Le travail des volontaires dans les services médicaux d’urgence est très exigeant en termes d’horaire : on y consacre fréquemment 20 heures par semaine, explique Nabih Jabr. Une personne qui se marie ou obtient de l’avancement dans son métier ne dispose plus du temps nécessaire. Or, il s’agit de personnes très dévouées à la Croix-Rouge, avec cinq ou dix ans de collaboration derrière elles; et pourtant, quand elles n’ont plus le temps nécessaire, nous les mettons à la porte, pour ainsi dire. Nous avons donc entamé une réflexion pour leur offrir d’autres options moins exigeantes, afin de tirer parti de leur expérience dans d’autres services.»

Le processus OCAC, ainsi que l’aide déjà fournie par des Sociétés nationales sœurs, a aussi permis d’apporter des améliorations à la gestion financière et aux ressources humaines. Nabih Jabr est convaincu qu’elles accroîtront la solidité et la durabilité à long terme des opérations de la Croix-Rouge libanaise. Il se dit très fier du chemin parcouru, malgré un fonctionnement en mode de crise dû aux conflits successifs. «Ceci dit, imaginez un peu où nous en serions si nous pouvions continuer à améliorer notre fonctionnement interne et combien tous ces services en bénéficieraient.»

Un volontaire de la Croix-Rouge éthiopienne aide un petit garçon à planter un arbre dans le cadre d’un programme de promotion du volontariat et d’atténuation des effets des changements climatiques. La Société nationale — réputée par ailleurs pour ses services d’ambulances et ses capacités d’intervention lors de situations d’urgence — réfléchit aux moyens de développer un financement durable à l’échelle nationale et de renforcer ses capacités organisationnelles à partir de la base.

Photo : Berhanu Gezahegn/Croix-Rouge éthiopienne

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